来源：中国新闻周刊
较大区域的行政区划调整，已按下暂停键多年。但最近，情况发生变化。
重庆官方近日宣布了经党中央、国务院批复的重大行政区划调整：依托两江新区国家级新区，撤销江北区、渝北区，设立两江新区。新设立的两江新区管辖原江北区全境、原渝北区（不含北部五镇）以及从北碚区划入的部分街道与镇。
两江新区是我国第三个、内陆第一个国家级开发开放新区，于2010年6月18日挂牌，而新设立的两江新区，则是一个正式的行政区。
在重庆之前，上海浦东新区、天津滨海新区均已由功能区转变为行政区。而在重庆之外，类似两江新区这种功能区在全国许多城市存在，如长沙的湘江新区、南京的江北新区、成都的天府新区等。此次重庆两江新区作为行政区而设立，释放出哪些重要信号？业内专家认为，重庆两江新区此次转设采取“问题导向”的改革路径，如解决空间碎片化、产业协同低效等问题，对其他城市具有可复制的经验价值。
功能区到行政区
要理解重庆此次调整，需先厘清功能区与行政区之间的区别与联系。
据悉，原本的两江新区功能区批复区域位于长江以北、嘉陵江以东，包括江北区、北碚区、渝北区三个行政区的部分区域，面积约1200平方公里，常住人口333万人，其中直管区面积638平方公里，常住人口108万人。
此次区划调整后，两江新区由功能区正式升级为行政区，管辖范围基本覆盖原批复区域，并有所扩大。新的两江新区辖31个街道、11个镇，面积约1360平方公里，人口约352万。
国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员金田林向中国新闻周刊介绍，功能区和行政区在定位和职能上存在显著差异。功能区（如国家级新区）通常以经济发展和产业集聚为核心，实行更加灵活高效的管理体制；行政区则承担更全面的经济社会管理职能，包括公共服务、民生保障、社会治理等，制度体系更为完整，强调统筹协调与可持续发展。
中国商业经济学会副会长宋向清表示，功能区往往是针对特定经济目标设立的政策试验田，具有“政策飞地”的属性，空间上多为跨行政区的碎片化区域，导致规划和管理割裂。相比之下，行政区作为法定行政区划，拥有完整治理权，能够统筹土地出让、城市规划、公共服务等资源。
宋向清认为，两江新区调整后将在治理体系上实现转变：由原先的“1+3”较松散协作模式（两江新区管委会加三个行政区）转为统一行政区，彻底解决多头管理问题。同时，新设的两江新区兼具国家级新区（含自贸区政策）和行政区的双重优势，有望整合税收及土地政策，吸引更多金融机构落户。
据介绍，新的两江新区GDP达5200亿元，人口352万，面积约1360平方公里。
“调整后，两江新区将成为中西部经济第一强区，能够集中调配土地、资金等要素，支撑产业升级。”宋向清强调。
财权自主与产业协同
业内普遍认为，此次两江新区由功能区转设为一级行政区，与促进产业发展与协同密不可分。其中，赋予独立财权，避免重复建设，推动产业协同是极为重要的环节。
《重庆日报》近期指出：“经过十多年发展，原空间范围内条块分割、职责边界不清所带来的粗放管理方式，导致空间碎片零散、管理重叠与管理真空并存，理顺开发区与行政区管理体制机制迫在眉睫。”
宋向清表示，功能区的管理权限通常由管委会行使经济审批权，但缺乏完整的社会管理职能（如教育、医疗、公安等），需依赖周边行政区协同。在财政机制方面，功能区税收分成灵活，但财政独立性受限；而行政区享有财政自主权，税收按照中央—省—市—区固定比例分成（例如增值税中央与地方各50%），财政预算也可自主支配。
他认为，行政区体制有助于破解产业协同瓶颈，消除同质化竞争，提升要素配置效率。
赛迪顾问县域经济研究中心首席分析师杨文学指出，赋予两江新区行政区职能，有利于打破行政区划壁垒、整合产业资源、统筹产业链协同升级，从而聚合创新资源。整合后的两江新区，将进一步巩固其作为重庆经济“压舱石”的地位。
近年来，两江新区正值工业投资快速增长期。官方数据显示，仅2024年上半年，两江新区技改投资达44.3亿元，占工业投资比重31.8%，较全市平均水平高出40.4个百分点。
例如，2024年6月，宁德时代和赛力斯联合打造的CTP（Cell To Pack）电池生产线正式投产。这标志着宁德时代在重庆的本地化生产迈出重要步伐，采用先进的智能化、数字化生产线。此前4月，全球最大一体化压铸镁合金后车体也在该工厂发布，涉及48项技术攻关，其中12项为行业内“从无到有”的关键技术突破。
在产业转型升级关键期，业内普遍认为，吸引和留住人才的需求日益凸显，必须为人才和企业提供更优质的公共服务。
金田林指出，此次调整实质拆除了体制机制上的“篱笆墙”，意味产业布局、城市建设和公共服务能够统一规划，避免碎片化分割。管理机制变为“管理一个口”，使企业办事和项目落地更加顺畅；“服务一站式”模式则确保员工落户及子女教育等获得更系统保障。
能否推广复制？
重庆两江新区成功转设行政区后，不少大中城市存在类似功能区，如长沙的湘江新区、南京的江北新区、成都的天府新区等。这是否意味着这些功能区也迎来了转设行政区的机遇？
杨文学分析，除了上海浦东新区、天津滨海新区，苏州高新区（虎丘区）、无锡高新区（新吴区）、乌鲁木齐高新区（新市区）等也实现了特殊功能区与行政区的统一，但总体来看，实现转设行政区的特殊功能区数目不多，尚不具备普遍性。
业内专家认为，功能区转设行政区需满足一定条件。宋向清指出，一般包括以下几个核心条件：首先，经济规模需达标，参考浦东新区、滨海新区和两江新区经验，GDP需突破5000亿元；其次，管理效率有迫切倒逼需求，存在严重的条块分割问题，例如武汉长江新区跨越多个行政区，土地审批流程复杂，亟需整合；最后，行政区划调整必须具备强力支撑，以国务院批复为准绳，所在省市需持有强烈改革意愿。
金田林补充，其他城市功能区若要升级为行政区，关键条件除了经济总量、人口规模、产业复杂度达到相当水平外，还需管理矛盾和发展壁垒突出，并且具备战略性发展的需求，升级必须符合国家区域发展的大战略，例如服务城市群和都市圈建设的高层目标。两江新区调整并非孤例，浦东新区、滨海新区已有成功先例。
他指出：“条件成熟时，功能区向行政区转型是优化治理体系、提升发展质量的有效路径，未来可能成为部分发达地区功能区改革的发展方向。”
宋向清进一步说明：“两江新区一方面具有特殊性——重庆为直辖市，行政区划调整程序相对简化；另一方面也具备可复制性，其‘问题导向’改革路径，如解决空间碎片化和产业协同低效问题，对其他城市具有很强参考价值。对于东部成熟新区，例如GDP超过5261亿元的青岛西海岸新区，可能会优先考虑转设，以应对长三角、京津冀地区的激烈竞争。”
记者：赵越
https://news.sina.com.cn/c/2025-11-15/doc-infxnrzu3243758.shtml
