“规划是规划、年度归年度”，怎么破？

来源：中国新闻周刊

这部法律的出台

对在法治轨道上

发挥国家发展规划的战略导向作用

将具有重要意义

在我国治国理政体系中，五年规划始终居于核心地位，被称为国家发展的“指南针”。然而长期以来，五年规划的编制与执行主要依赖宪法的原则性授权和政府文件推动，缺乏专门法律的刚性约束。

如今，为此量身定制的国家发展规划法草案（下称“草案”）将提请十四届全国人大四次会议审议。多位参与过草案征求意见座谈会的学者告诉《中国新闻周刊》，草案将我国长期探索五年规划形成的成熟方法论固定为政府必须履行的法定职责，为科学编制、审查批准、实施监督国家发展规划提供法治保障。在“十五五”开局之际，这部法律的出台，对在法治轨道上发挥国家发展规划的战略导向作用将具有重要意义。

将良治经验纳入善法轨道

在成功实施十四个五年规划之后，当下，为什么我国需要为五年规划专门立法？

长期以来，我国编制五年规划的法律依据主要来自宪法。宪法规定，国务院负责编制和执行国民经济和社会发展计划，全国人大负责审查批准。在过去，如何编制五年规划更多依赖于政策文件和行政惯例，2018年出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，对规划体系进行了顶层设计，也为如今的立法奠定了蓝本，但其缺少刚性法律约束。

清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜表示，在七十余年的探索实践中，我国已形成一套行之有效的五年规划方法论。如何编制、实施、审批、监督，确保规划科学、民主、有效的程序已日臻成熟。

此次立法的核心目的，正是要将这套良治经验固定下来，纳入善法的轨道。清华大学中国发展规划研究院院长助理李治告诉《中国新闻周刊》，与一般法律为解决现实问题、纠正失范行为不同，国家发展规划法更多是将我们在长期历史探索中形成的、经过实践检验有高度共识的内容固定为长期稳定的制度安排，让不同层级的主政者共同遵循一套规范化的规划方法论，让每一个程序都有法可依。

此外，五年规划作为我国治国理政中的重要工具，理顺其与不同规划之间的关系，也让立法工作有其必要性。我国规划体系常被概括为“三级四类”，纵向分为国家级、省级、市县级三级规划，横向则包括发展规划、国土空间规划、专项规划和区域规划四类。

不同层级、不同类型的规划交织运行，本身是一个复杂系统。董煜告诉《中国新闻周刊》，纵向上，有的地方规划简单照抄上级规划，缺乏结合本地实际的细化落实；也有的地方在执行本地规划中偏离国家规划的战略意图，导致国家目标难以落地。横向上，不同类型规划之间也可能“打架”。比如，国土空间规划强调土地用途管控，而五年规划提出经济发展目标，前者强调约束，后者强调发展。清华大学公共管理学院教授鄢一龙告诉《中国新闻周刊》，在这种情况下，部门往往从自身职责出发考虑问题，规划之间会出现不协调的问题。

正因如此，强化国家五年规划的统领地位，推动“多规合一”，成为多年来规划体系改革的重要方向。

此次立法，正是希望在既有改革基础上将这一准则上升为法律原则，明确国家五年规划是其他各级各类规划的“总遵循”。在此基础上，国家建立健全以国家五年规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力。

董煜认为，上述规定实质上是希望通过法律确认国家五年规划在整个规划体系中的核心战略地位。

在此基础上，草案进一步规定，国家级专项规划、区域规划、国土空间规划应当依据国家五年规划编制，并按规定适时调整。鄢一龙认为，这一条款旨在回应不同规划的规划期不一致问题，进一步形成分工互补、相互衔接的统一规划体系。当新的国家五年规划出台后，如果相关规划不作调整，不同规划的目标可能错位。将“适时调整”写入法律，意味着各类规划要主动对标国家五年规划，为实现“一张蓝图绘到底”提供制度保障。

全周期管理

宪法规定，国务院负责编制和执行国民经济和社会发展计划，全国人大负责审查批准。但在鄢一龙看来，这种规定更多是职能法定，明确了“谁来做”，却没有对“怎么做”作出系统规范。

因此，执行有了弹性空间。鄢一龙发现，在不同地方，编制和实施情况差异较大。有的地方财政投入充足，程序规范；有的地方则对规划编制不够重视，简化程序甚至简单照抄上级规划，导致规划质量参差不齐。

另一方面，政府换届通常集中在新一个五年规划启动之后的第二年进行，这意味着，下一届政府要执行由上一届政府制定的五年规划。李治表示，一些地方政府在换届后，发展思路可能会有微调，对既有规划的实际执行也可能会有所取舍，从而导致规划的具体实施过程与最初设想有所偏移。

董煜表示，草案将回应现实问题，把国家五年规划的全周期管理纳入法治框架。当前公布的草案共6章37条，涵盖总则、编制、审查和批准、实施、监督及附则等内容。

在编制环节，草案对编制前的准备工作提出了刚性要求，比如，对拟提出的经济社会发展主要目标、重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目等，需加强多角度论证和多方案比选。

李治表示，虽然编制规划的标准流程要求有前期研究工作，大部分地方政府也会通过课题、招标来委托第三方进行前期研究，但也有一些地方受制于经费问题，或者政府工作人员对于怎么编制比较有把握，直接编制规划。

董煜认为，规划编制必将转向遵循法定程序的规范操作，提高规划编制的科学性和规范性。

在编制环节，草案另一个被讨论较多的重点是，“顶层设计与问计于民相统一”编制原则被写入草案，有望将公众参与和专家咨询论证固定为法定程序。

在李治的回忆中，“十三五”以来，问计于民已成为常态机制，国家和地方相关部门每年都能收到大量来自民间的建言，尤其在教育、医疗、就业等民生领域的很多建议都是人民群众的“急难愁盼”问题。在规划编制过程中，这些来自民间的建议会被充分考虑和吸纳，以具体任务部署的形式作出回应。

例如新就业群体、互助性养老、银发经济、城市无障碍设施等方面的很多具体建议，就被纳入了多项中央和地方规划中，实现了“政府所谋”与“百姓所盼”的有机耦合。如今，这一做法有望被固定为法定程序，将进一步增强规划回应社会关切的能力。

西北政法大学行政法学院副教授许聪还关注到数智化技术在五年规划编制中的应用。草案提出要创新编制手段，综合运用现代信息技术。在许聪看来，数智化技术正在重塑国家治理方式，作为宏观经济治理的重要工具，国家发展规划确实应该系统引入相关技术。应在立法层面明确应用阶段与方式，这样既能体现技术赋能的趋势，也为技术使用划定边界。

国家五年规划编制完成并经全国人大批准后，真正的考验在于如何将规划落实执行。鄢一龙发现，此前，虽然国家一直强调年度计划要更多考虑与五年规划相衔接，但由于发展环境存在不确定性，一些地方的年度工作与规划脱节，产生“规划是规划、年度归年度”的现象，削弱了规划的连续性。

针对这一问题，草案明确，要将国家发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，设置年度目标，做好年度间综合平衡。

为了保障规划更好地实施，草案还提出，要健全国家发展规划与宏观政策协调和工作协同机制，增强宏观政策取向一致性。

鄢一龙解释，我国国家治理的依循大致是，党代会报告（如二十大报告）为顶层设计，其下是国家发展规划，再往下是年度工作计划和政府工作报告，最终落到各类具体政策。这一条款旨在让国家五年规划与不同政策之间形成合力，确保各项政策方向一致、力度匹配、节奏有序，形成政策的叠加放大效应。

值得关注的是，草案还强化了监督机制，明确在规划实施中期，国务院须开展中期评估并形成报告，规划期结束前还应进行总结评估，全国人大及其常委会依法监督规划的实施，监察机关和审计机关也将在职责范围内开展监督。

李治表示，草案在征求意见过程中就有专家提出，作为一部规范性的法律，国家发展规划法需要设计相应的执法和监督机制，以提高法律的严肃性和可执行性。在后续修订过程中，草案充分考虑了相关建议，对监督机制予以进一步明确。

国家发展规划法是发展规划领域的里程碑式法律，多位受访者都对该法寄予厚望。接下来，该法如何在地方层面落地同样值得关注。

董煜说，草案主要规制的是国家五年规划，地方五年规划在实践中也应参照其程序和标准。接下来，地方也应跟进完善配套，形成自上而下、衔接一致的规划法治体系，整体提升规划的科学性和规范性。

李治了解到，一些地方在编制发展规划时，发改部门会编制操作指引手册来提高科学规范性，这为地方立法奠定了基础。他认为，国家发展规划法的出台将成为一个好的示范和起点，引领地方规划的编制和实施走向法治化、制度化。

发于2026.3.9 总第1226期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：良治入法：为五年规划立法

记者：吕雅萱（[email protected]）

https://news.sina.com.cn/c/2026-03-07/doc-inhqccfu2083699.shtml